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陈晓华副部长在全国农业政策法规工作会议上的讲话
日期:2015-05-14 14:49
作者:农业部产业政策与法规司
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这次会议的主要任务是,深入贯彻落实中央“三农”决策部署,分析当前形势,总结交流工作,研究部署任务。

过去一年,农业政策法规系统按照中央要求,紧紧围绕两个千方百计、两个努力确保、两个持续提高的工作主线,着力推动政策创设,积极开展重大问题调研,取得一系列重要成果;着力推动重大改革方案出台,精心部署试点试验任务,促进全面深化农村改革实现良好开局;着力推动农业法治建设,不断强化农业立法和综合执法,依法兴农、依法护农取得新的进展,为保持农业农村发展好势头发挥了重要作用,为推动农村改革发展全局提供了有力支撑。对此,应充分肯定。

新的一年,农业政策法规工作面临更加复杂的形势和繁重的任务。一方面,农业农村经济发展的压力和挑战前所未有。主要表现在:一是经济下行的压力。我国经济增长正从高速转向中高速,财政收入增速也在换挡,这就要求经济政策和调控手段要随之发生变化,由此不可避免地会对农业农村经济造成影响,特别是在农业投入和农民增收等方面,受到的影响可能更深、更直接。二是需求增长的压力。我国人均粮食占有量已经超过世界平均水平,但与发达国家和地区相比仍有很大差距,主要农产品供求的紧平衡、弱平衡状态并没有根本改变。随着工业化、城镇化的深入发展,我国农产品需求还将持续增长。我们用30多年的时间基本解决了让中国人吃饱吃好的问题,下一步还要解决好让人民吃得安全、吃得放心的问题,同时还要满足个性化多样化的消费需求,难度更大。三是国际竞争的压力。我国农业生产已经进入高成本阶段,近几年农业用工费、土地流转费和农机作业费持续攀升,而国际市场大宗农产品价格不断下降,目前我国大宗农产品价格已全面高于进口价格。生产成本地板上升,价格天花板下沉,挤压了农业生产效益的提升空间,对维护农民生产积极性和农业产业安全构成了严重威胁。四是资源要素的压力。以往的农业高产出,主要建立在农业资源的高强度利用和生产要素的大规模投放基础之上。近些年来,随着农民老龄化不断加剧,谁来种地的问题日益突出;随着化学投入品施用和农业污染物排放的不断增多,生态环境受损的问题日趋严重;随着农业资源的不断消耗,农业可持续发展受到极大制约。农业资源要素的弦绷得越来越紧,已经到了非解决不可的时候了。

另一方面,做好农业农村经济工作的难度更大,要求更高。既要继续夯实农业稳定发展的基础、稳住农村持续向好的局势,稳定粮食和主要农产品产量,持续增加农民收入,为经济社会发展提供基础支撑;又要加快转变农业发展方式,从主要追求产量增长和拼资源、拼消耗的粗放经营,尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来,走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。

面对新形势新要求,农业政策法规工作要围绕四个全面战略布局,按照中央三农工作的决策部署,明确目标任务,找准职责定位,努力在政策体系构建中发挥好参谋助手作用,在深化农村改革中发挥好协调推动作用,在加强法治建设中发挥好引领带动作用,为加快农业现代化建设做出应有贡献。

一、关于加快构建农业政策新框架

长期以来,围绕保障粮食等主要农产品供给,我国形成了比较完整的农业政策体系,极大地促进了农业发展。但面对农业农村经济发展的新形势新挑战,靠已有的政策手段,已难以应对。这就要求我们加强政策创设、推进制度创新,构建农业政策的新框架。要适应经济发展新常态的趋势特征,采取更加多样灵活的政策措施,打好价格政策、投入政策和金融保险政策组合拳,持续加大农业的支持保护力度。要适应转变农业发展方式的需要,健全产业政策、调控机制和市场规则,弥补政策缺位和政策短板,发挥好政策的引导作用。

近年来,农业政策法规系统在政策调研方面做了大量工作,有很好的基础。部里每年围绕农村改革发展的重点难点问题,组织开展重大问题调研和软科学课题研究,许多成果转化成了政策和具体措施,特别是在农业补贴、价格调控、产业扶持政策研究方面产生了积极影响。各地在政策创设上也有很多亮点。去年,陕西出台了扶持新型农业经营主体发展的省委1号文件,河北出台了地下水超采综合治理试点方案,上海出台了农村集体经济组织产权制度改革的意见,重庆推动增加农业政策性保险担保资金,辽宁推动提高省级农业保费补贴比例,这些都对促进农业发展发挥了重要作用。

今后一个时期,农业政策法规系统要在现有工作的基础上,围绕农业农村发展面临的突出问题,按照中央的部署和农业产业发展的需求,进一步聚焦政策创设的重点领域,深入开展调查研究,推动构建农业政策新框架。要重点关注以下几个方面:

一是完善农业补贴政策。近年来,我国农业补贴规模逐年增加,为稳粮增收提供了重要支撑。但是,现行的补贴政策仍然有待完善,特别是补贴的指向性和精准性不够,一些生产补贴逐渐演变成普惠性的收入补贴;补贴资金和项目比较分散,撒胡椒面的方式难以发挥政策效力。当前,随着经济发展进入新常态,农业补贴规模的增速必然有所下降,加上黄箱补贴已接近WTO规则上限,完善农业补贴政策已是势在必行。问题是如何调整。中央明确的改革方向是稳定存量、增加总量、完善办法、逐步调整。已经给农民的补贴不能再收回,要重点从补贴增量上做文章,提高补贴增量的利用效率。一种方法是把补贴用在刀刃上,补助重点群体和关键环节。比如,向主产区和新型经营主体倾斜,对防灾减灾稳产增产技术给予补助,等等。这里关键是解决补贴对象和操作方法问题。往哪些方向补最有助于提高农业综合生产能力,怎么补才能降低操作成本,减少跑冒滴漏,这些问题看似简单,实际上十分复杂,必须结合实践认真加以研究。另一种方法是发挥补贴的杠杆作用,用补贴撬动社会资本投入农业。比如,用财政担保贴息来吸引金融支农,用保费补贴来支持农业保险发展,等等。这里关键是找到杠杆的作用机制。先明确各方的利益取向,然后努力寻找利益共同点,探索出一套符合各方利益的机制,才能使财政资金发挥四两拨千金的作用,引导和带动大量的社会资本。这需要与各方沟通,在实践中摸索。

二是完善农产品价格形成机制。农产品价格制度改革的方向是坚持市场定价,实行价补分离,用市场机制引导生产。这样既能够突破价格天花板的制约,又能更好地适应WTO规则,保证农民的务农收入。去年中央安排了新疆棉花和东北内蒙古大豆目标价格改革试点,总的看,运行情况是好的,棉花市场价格形成机制初步建立,棉纺织企业经营状况趋于好转,棉花加工领域开始出现资源优化整合。但由于改革刚刚起步,还处在探索阶段,实施中难免存在一些问题,比如操作方法比较复杂,运行成本高,补贴发放到农民手中的精准性和及时性有待提高;政策覆盖面仍然有限,在未开展目标价格补贴试点的区域,棉花和大豆生产可能受到一定影响。这项试点代表了未来改革的方向,不能因为一时的困难而退缩。当前关键是要加快完善操作办法,及时兑现补贴政策,让农民真正从改革中受益。农业政策法规系统要及时跟踪总结试点经验,对目标价格水平、采价方法、资金发放方式等进行深入研究,提出进一步完善目标价格政策的建议。同时要加强农产品进出口调控、储备调节等方面的研究,使之与目标价格补贴政策相衔接,避免相互掣肘,形成政策合力。

三是完善农村金融保险政策。金融是农业农村经济的血脉。长期以来,农村金融资源大量外流,使农业农村发展处于失血状态。有测算显示,1978-2012年,通过农村信用社等金融机构从农村净流出的资金累计达7.3万亿元。近年来,随着国家不断深化农村金融改革,这种情况有所缓解,但农村贷款难问题仍然十分突出。特别是新型经营主体快速发展,对信贷支持和风险保障的需求日益强烈,要求加快农村金融改革的步伐。农业部门虽然不是金融主管部门,但也有很多工作可以做。要探索财政担保、贴息政策;研究如何进一步完善农业保险政策,调动农民参保积极性,降低主产区政府的财政压力,引导保险机构开发适应新型经营主体需要的保险品种。

四是完善农业产业政策。近年来,我国农产品总量平衡与结构平衡的矛盾、农业增产与农民增收的矛盾、农业发展与资源环境的矛盾日益凸显,要求农业产业政策进一步完善。一方面,政策取向要从增产量向扩产能转变。只要有产能在,农产品供给就有保障。不再单纯追求产量增长,也能让我们有更多的回旋余地,在增产和增收、发展与环保之间取得平衡。今后一个时期,要围绕提高农业综合生产能力,深入研究如何通过加强基础设施建设、强化农业科技支撑,实现藏粮于地、藏粮于技。另一方面,政策重点要向调整农业结构倾斜。这轮结构调整,主要目的是促进农业转变发展方式,与以往有很大不同。调整的方向不是简单调减粮食等农产品,而是加快发展现代畜牧业、农村二三产业、优质安全农产品,满足城乡居民生活需要,促进农业增效和农民增收;调整的目标不是简单地做加减法,而是要实现产业和生产要素的深度融合,建设现代农业产业体系、现代农业生产体系、现代农业经营体系,加快现代农业建设步伐;调整的方法不是强制性的,而是引导性的,如何调整交由农民和市场选择。在我们这样一个农业大国,搞农业结构调整不是一件容易的事。对如何结合比较优势找准各地发展定位、如何利用市场机制引导结构调整等,要进行深入研究。要密切关注各地结构调整的动态,好的要及时总结推广,偏的要及时提醒纠正。

二、关于积极推进农村改革

改革创新是发展的根本动力。要破解农业农村面临的深层次体制机制矛盾,必须从改革上找出路。这些年,农业政策法规系统在农业经营体制机制创新和农村劳动力平等就业、农村金融保险制度改革、户籍制度改革、新型城镇化发展等方面,推动出台了许多重大改革举措,为农业农村发展注入了制度活力。2009年以来,在中央农村工作领导小组直接领导下,启动了新形势下的农村改革试验区工作,先后批复了58个农村改革试验区,围绕中央部署的重点改革任务探索创新,取得了显著成效。不少成果已在党的十八届三中全会决定中得到体现。各地的农村改革工作也别开生面、各具特色。广东、贵州、湖北、浙江等省份开展改革专题调研,推动重要文件出台;福建、安徽、湖南、内蒙古等省份加大组织协调力度,确保改革举措落地;上海、山东、河南、甘肃、宁夏、西藏、云南等省份,利用农村改革试验区平台,在农村集体产权制度改革、农村土地制度改革等方面积累了宝贵经验。可以说,农业政策法规系统是一支富有改革精神的队伍。在全面深化改革的大背景下,更要发扬优良传统,加快改革创新步伐,争取新的突破,做出更大贡献。

今年是全面深化改革的关键之年。中央对深化农村改革抓得紧、要求高,一方面要求各部门认真完成好今年深化改革的各项任务,另一方面要求对已出台改革举措的落实情况进行全面检查。今年我们肩上的担子更重,既要组织编制新一批重点改革实施方案,也要抓好已出台改革举措的贯彻落实。要做到两手抓、两手都要硬。从制定改革方案来看,随着改革的持续深入,触碰到的硬骨头越来越多,各地情况复杂、各方意见不一,给科学制定改革方案增添了不少难度。从落实改革举措来看,有些方案还缺少具体的配套措施和实施细则,有些地方还没有建立相应的工作推进机制和监督考评机制,造成改革在最后一公里出现肠梗阻。对今年改革任务的复杂性和艰巨性要有充分的思想准备,农业政策法规系统要发挥好协调推动作用,组织各方打好这场改革攻坚战。

一是加强改革调研,丰富政策和理论储备。深化农村改革,要特别注意防止经验主义和教条主义这两种倾向,始终把理论与实践统一起来。中央强调,要破除一切束缚农民手脚的不合理的制度障碍,更好调动亿万农民的生产积极性。农村改革涉及许多理论和政策问题,有些理论观点需要及早澄清,有些重大问题需要尽快统一思想,有些顶层设计转化为基层的实践也需要明确路径。我们要坚持问题导向,立足实际,加强重大改革专题调研,从丰富的实践中认识农村改革发展的基本规律,从对重大问题的把握分析中加强知识积累,为推动深化改革做好理论与政策的储备,以利更好地把握改革、推进改革。

二是积极献策建言,促进改革方案科学完善。改革是利益调整的过程,改革方案要尽可能公平合理,照顾到最大多数群体的利益。农村改革的基本出发点和落脚点是巩固强化农业基础、保护发展农民利益。我们要在改革方案制定中,立足三农工作全局,全面思考谋划和提出建议,推动方案的不断完善。为了维护农业、农村和农民的利益,我们要勇于提出自己的看法,敢于发出不同的声音。

三是主动支持配合,推动改革举措落地生根。制定改革方案不是为了束之高阁,落实好方案才是最终目的,让改革方案转化成实实在在的制度、政策和生产力。习总书记强调,一分部署,九分落实,讲的就是这个道理。中央农村工作会议要求,对出台的改革措施和试点,要精心组织实施。在部里和许多省份,农业政策法规系统承担着改革的综合协调工作,有配合有关部门制定和落实改革方案的任务。我们要增强工作的主动性,积极沟通协调,认真配合牵头部门抓好落实过程中每个环节的工作,加强对落实情况的指导和监督,及时发现存在的问题,主动向牵头部门提出改进的建议。

四是加强评估总结,力求改革取得实效。推进农村改革,评估是必不可少的环节,正所谓既要低头拉车,也要抬头看路,开展评估,就是要看看改革进行得怎么样,方向偏不偏,办法对不对,效果好不好。评估的结论如何,依赖于评估是否客观、是否科学。实践表明,加强第三方评估往往是比较有效的办法。农业政策系统相对超脱,应该讲,既具备客观评估改革成效的条件,又具备这个能力。要结合重大改革调研,运用科学的调查方法和分析方法,对改革的方案设计、实施过程、问题风险、实际效果、经验教训等进行深入研究,在中立、客观的立场上向相关部门提出建议,推动改革举措的不断完善,推动成功经验的应用推广。

五是抓好试点试验工作,为农村改革全局探索道路。近年来,农村改革试验区越来越成为深化农村改革的重要平台,中央部署的农村土地制度改革等一些重大改革都优先在农村改革试验区安排,有关部门和地方对农村改革试验区也越来越重视,推动农村改革试验工作的合力日益强化。随着第二批农村改革试验区和试验项目的批复,已经有20个省(区、市)的试验区工作主管部门在农业厅、农委,农业部门肩负着组织协调本地区试验区工作的重任。去年召开的农村改革试验工作交流会对试验区工作做出了具体部署。今年在试验区工作方面要进一步突出重点,启动实施好第二批改革试验任务,对第一批试验区完成评估总结,加快成熟经验推广应用。要会同有关部门,加强对试验区工作的指导和政策支持,引导各方利用试验区平台开展改革探索。没有试验区管理职能的省级农业部门也要积极配合做好改革试验指导工作,并围绕本地试验区承担的试验主题,在试验区平台部署相关改革任务,安排配套项目建设,共同建好管好用好试验区。

三、关于深入推进农业法治建设

党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出了战略部署,强调要制定完善农业法律法规,推进农林水利综合执法。习近平总书记指出,要在坚持政策支农的基础上,更加注重依法护农、法治兴农。今年的中央1号文件将农村法治建设作为重要内容进行了部署。这充分体现了中央对农业法治建设的重视,也对我们的工作提出了更高要求。当前农业农村已进入依法治理新阶段,农业法治建设的地位作用更加重要。消除农村改革发展面临的体制性障碍,破解农业农村发展面临的制度性难题,必须强化法治的支撑保障和引领推动作用;适应农民的民主意识、权利意识、法律意识、监督意识不断增强的要求,必须进一步加强法治建设和依法行政工作。

近年来,各级农业部门在推进农业法治建设方面做了大量工作,取得了显著成效。立法方面,去年部里推进《农药管理条例》等7部法律法规制修订工作,制定出台了《饲料质量安全管理规范》等3件部规章。北京、天津、内蒙古、山东、湖北、陕西、甘肃等地围绕农产品质量安全等问题出台了一批地方性法规规章。执法方面,深入推进农业综合执法规范化建设,命名了30个全国农业综合执法示范窗口,去年印发了《农业综合执法规范化建设标识标志应用规范》。广东、重庆、四川、吉林等地着力完善农业综合执法体制,山西、浙江、江苏、江西、湖北、广西、贵州等地努力提升综合执法队伍素质能力。去年各级农业综合执法机构共查办各类违法案件4.87万件,调处涉农纠纷1.3万起,为农民挽回经济损失15.7亿元。普法方面,创新方式方法开展法治宣传教育,有效提升了农业部门工作人员依法行政能力和农民群众守法用法意识。湖南省农业厅、四川省资中县农业局和胡仲明等4位同志被评为全国六五普法中期先进集体和个人。

当前,我国农业法治建设还存在薄弱环节,迫切需要改进和加强。近期,部里印发了《农业部关于贯彻党的十八届四中全会精神深入推进农业法治建设的意见》,各地要按照《意见》的部署要求,认真做好2015年农业法治工作。

一要加强和改进农业立法工作。目前农业领域已制定法律和行政法规44部,但立法任务仍然很重。一方面,要继续查漏补缺,填补立法空白;另一方面,要与时俱进,抓紧修订不适应形势发展的法律法规,充分发挥立法的引领、规范和保障作用。2015年,部里将重点推动《种子法》《农村土地承包法》《农产品质量安全法》《粮食法》《农民专业合作社法》《渔业法》《农药管理条例》《农作物病虫害防治条例》《畜禽屠宰管理条例》《基本草原保护条例》《耕地质量保护条例》等的制修订。各地也要结合本地实际,配合立法机关做好法规规章制修订工作。要将提高立法质量摆在更加突出位置。在项目选择上,要敢啃硬骨头,不搞不疼不痒的立法,特别是地方立法务求实效,重点反映本地特点、体现改革创新,不搞重复上位法的对口立法。在制度设计上,要将行之有效的强农惠农富农政策上升为法律法规,同时落实转变职能的要求,坚持简政放权,不要把功夫花在新设行政审批上,而要将重心放在事中事后监管上。在条文表述上,要全面具体、明确清晰,多立钢筋法,少立豆腐法

二要坚定不移推进农业综合执法。四中全会决定强调,重点在食品药品安全、农林水利等领域推行综合执法,说明农业综合执法与中央的要求完全一致,农业部门必须坚定不移地深入推进。农业综合执法机构是整个农业部门的执法机构,各系统都可以利用它来开展本系统的执法。如果每个机构都争执法权,势必又回到兼职执法的老路上去,不会、不愿、不敢执法的老问题又会重现。目前,很多地方已经在按照四中全会精神探索跨部门综合执法,农业部门也要加快整合执法力量。韩长赋部长强调,对于推进农业综合执法,各司局一定要在方向上明确、思想上统一。大家要深刻领会韩部长讲话精神,齐心合力推进农业综合执法。一方面,要继续做好减法。以县(市)一级为重点加快整合执法力量,推动农业综合执法机构统一行使农业部门执法职能,畜牧兽医、渔业等单独分设的部门也要推行部门内综合执法。要按照权责一致的要求,理顺综合执法机构和行业机构的关系,综合执法机构主要承担执法检查、行政处罚等职能,行业机构承担日常管理等工作,发挥各自优势,强化协作配合。另一方面,要大力做好加法,着力提升综合执法规范化水平。重点做好四项工作:一是加快推进机构的合规化,目前全国还有不少自行挂牌成立的农业综合执法机构,要抓住各地贯彻四中全会精神,大力推进综合执法的有利时机,积极争取经编制部门批准成立正式机构。要加强执法人员统筹调配,整合利用好农业部门内部人力资源。二是聚焦执法办案主业要将执法办案率作为衡量农业综合执法机构业绩的基本标准,纳入执法考评。三是加强能力建设。部里正结合十三五规划编制,争取整合和加大执法投入,实施农业执法监管能力建设工程,改善农业系统特别是基层执法设施和装备。各地要积极争取本级财政支持,落实农业执法经费和能力建设财政保障制度。此外,还要分级分类加强执法人员培训,争取用三年左右的时间将全国农业执法人员轮训一遍。四是坚持严格规范公正文明执法。要认真执行2008年发布的农业执法六条禁令,全面落实行政执法责任制,严肃查处执法犯法、失职渎职行为。深入开展农业综合执法示范窗口建设,推进农业执法标识标志广泛应用,推动解决好农业执法着装问题。

三要加强农业普法工作。四中全会《决定》明确,实行国家机关谁执法谁普法的普法责任制。作为农业普法宣传的重要责任部门,必须坚持两手抓:一方面,强化农业部门干部学法用法教育。领导干部要切实增强宪法法律至上意识、权力法定意识、权责一致意识,做尊法学法守法用法的模范;其他工作人员要熟练掌握与本岗位有关的法律法规,做到法定职责必须为、法无授权不可为,依法全面正确履行职责。另一方面,切实加强对农业生产经营者的法治宣传,引导农民群众采取法律手段、利用合法途径解决纠纷和维护权益。今年是六五普法最后一年,各级农业部门要认真总结六五普法经验,提前谋划好七五农业普法工作。

四要提高依法行政能力和水平。重点抓好五项工作:第一,健全农业法治建设工作机制。按照中央要求,农业部门主要负责人是推进法治建设的第一责任人,法制机构承担具体组织协调职责。法治建设不是法制机构一家的事,也不是执法队伍一家的任务,农业部门各机构和所有工作人员都是农业法治建设的组织者、推动者和实践者,都要依法全面正确履行好自身职责,认真研究、谋划、推动所负责领域的法治建设。二是完善依法科学民主决策机制。按照四中全会要求,今后要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策的法定程序。总体来看,农业部门在重大决策的专家论证、合法性审查和集体讨论决定方面做得不错,今后要重点加强公众参与和风险评估两项工作,进一步提高农业部门决策的民主化科学化水平。三是深化行政审批制度改革。除继续取消和下放行政审批项目、推进审批程序便民透明外,还要注意加强事后监管,严厉打击无证生产经营和获证后违法生产经营的行为,使行政审批真正发挥作用。四是全面推进政务公开。重点是推进涉农补贴、财政预算、重大项目、行政审批、行政处罚等事项的公开。近日,中办国办发文要求省级政府在2015年底前、市县两级政府在2016年底前基本完成权力清单公布工作,各地农业部门要在本级政府的领导下认真做好工作。五是做好行政复议和行政应诉工作。随着群众权利意识、法律意识的增强以及司法体制改革的深化,近年来农业部门被申请行政复议、被提起行政诉讼的情况越来越多。应对这种新常态,一方面要提高复议办案质量,坚决纠正违法或者不当的行政行为,及时改进复议中发现的问题;另一方面要积极做好被告后的应诉工作,有理讲在庭上,争取法院支持,同时要抓紧健全农业部门法律顾问制度,保障工作经费。


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